Szereg krajów europejskich wdraża pakiety naprawcze finansów publicznych, wprowadzając cięcia wydatków, jak i daniny obciążające instytucje finansowe, czego przykładem są Wielka Brytania i Węgry. Dyskusja na ten temat powinna się zacząć także u nas.

Pogarszająca się sytuacja finansów publicznych w większości krajów Unii Europejskiej jest faktem. Świadczy o tym rosnący deficyt budżetowy, zwiększające się zadłużenie publiczne a także wzrost kosztów obsługi długu. Porównując średnie dane dla 27 państw Unii z roku ubiegłego do wskaźników z ostatniego roku przed kryzysem, czyli 2007, widzimy znaczący wzrost deficytu budżetowego (z 0,6% do 6,3% PKB) czy zadłużenia publicznego (z 66,0% do 78,7% PKB). Średnie wskaźniki dla państw unijnych zarówno w zakresie deficytu budżetowego jak i długu publicznego przekraczają kryteria konwergencji a liczne kraje mają problemy jeszcze poważniejsze.

Trudna sytuacja budżetowa wymusza poszukiwanie rozwiązań, celem ograniczenia wydatków sektora finansów publicznych i pozyskania dodatkowych dochodów. Wprowadzane rozwiązania mają jednak minimalizować ryzyko spowolnienia wzrostu gospodarczego. Tym samym potrzebne są rozwiązania niestandardowe, w czasach przedkryzysowych stosowane sporadycznie bądź w ogóle nieznane.

Dodatkowo, mówi się o konieczności odzyskania środków publicznych jakie zostały przeznaczone dla zagrożonych instytucji podczas kryzysu finansowego (w krajach G-20 wysokość wydatków sięgnęła kwoty 2,7% PKB). Ponadto aby zapobiec w przyszłości uruchamianiu pieniędzy publicznych na pomoc instytucjom finansowym, o których mówi się, że „są zbyt duże aby upaść” z uwagi na ich znaczenie dla całej gospodarki, zakłada się stworzenie specjalnego funduszu, na który składałyby się wpłaty dokonywane przez te instytucje.

Instrumenty w zakresie dodatkowych obciążeń

Znaczenie gospodarcze nałożenia dodatkowych obciążeń na instytucje finansowe sprawia, że nad koncepcjami zastanawiają się nie tylko rządy poszczególnych krajów, ale i Międzynarodowy Fundusz Walutowy, a zagadnienie to stanowiło jeden z najważniejszych punktów agendy ostatnich spotkań G20.

Spośród rozważanych rozwiązań, najmniej kontrowersji pojawia się przy tzw. „rescue fund”, czyli funduszu zabezpieczeniowego, do którego instytucje finansowe wpłacają środki, które w przypadku kryzysu i zagrożenia upadłością takiej instytucji, są uruchamiane, celem oddalenia zagrożenia jej upadłości. Wprowadzenie takiego funduszu jest elementem planu nazwanego Financial Stability Contribution.

Inne proponowane rozwiązania mają charakter podatkowy. Takim jest Financial Activity Tax (znamienny skrót: FAT), podatek nałożony na zyski instytucji finansowych oraz wypłacane przez nie wynagrodzenia. Taki podatek miałby spełniać rolę podatku od wartości dodanej. Ma on o tyle uzasadnienie, że w obecnym stanie prawnym, usługi finansowe są w znacznej mierze wyłączone spod rygoru obecnych rozwiązań VAT.

Ponadto powraca koncepcja FTT, czyli Financial Transaction Tax, zwanego również Tobin Tax, który polega na nałożeniu obciążenia podatkowego na określone transakcje dokonywane na rynku finansowym. Zatem podatek ten, wprowadzany w niektórych państwach już w latach 80-tych XX wieku, zbliżony jest do podatku obrotowego.

Biorąc pod uwagę doświadczenie, że bardziej efektywny od podatku obrotowego jest podatek VAT, celem poprawy sytuacji finansów publicznych, większe uzasadnienie posiada wprowadzenie podatku zbliżonego do VAT niż FTT.

Rozwiązania wdrażane w Europie

Przyjrzyjmy się przykładowym rozwiązaniom, których próby wdrożenia podjęto w ostatnim czasie w państwach europejskich. Do takich krajów należą Wielka Brytania oraz Węgry, oba borykające się z wysokim deficytem budżetowym i zadłużeniem sektora publicznego.

W przypadku Wielkiej Brytanii obciążenie dla banków (bank levy) zostanie wprowadzone z dniem 1 stycznia 2011 r. Rozwiązanie to polega na stworzeniu funduszu „rescue fund”, a obciążenie z niego wynikające jest niezależne od obowiązków podatkowych, w tym podatku dochodowego, od którego kwoty nie będą obciążenia wynikające z bank levy. Należy podkreślić, że oświadczenia o zastosowaniu podobnego instrumentu złożyły również rządy Niemiec i Francji, co znacznie ogranicza możliwość unikania obciążenia przez banki. Rząd brytyjski założył docelowo jako podstawę obciążenia w wysokości 0,07% wybranych aktywów banku, co ma przynieść wpływów 2-2,5 mld funtów rocznie. Jednocześnie brytyjski minister finansów George Osborne zapowiedział, iż rząd przedstawi również założenia dodatkowego obciążenia podatkowego na instytucje finansowe, opartego na opisanym powyżej mechanizmie FAT, czyli w którym podstawę stanowią zyski oraz wynagrodzenia.

W przypadku Węgier, rząd Viktora Orbana zdecydował o przyjęciu rozwiązania polegającego na nałożeniu dodatkowego podatku na instytucje finansowe. Zgodnie z założeniami, banki miałyby zapłacić 0,45% sumy wielkości bilansowej, zakłady ubezpieczeń 5,2% składki przypisanej, natomiast inne instytucje finansowe 0,028%-6% podstawy naliczenia podatku dla danego podmiotu. Zgodnie z wyliczeniami, takie rozwiązanie miałoby przynieść łączne wpływy do budżetu w wysokości ok. 186 miliardów forint (ok. 700 milionów euro), a największa kontrybucję do wspomnianej sumy wniosą banki, tj. ok. 120 miliardów forint (450 milionów euro). Dodatkowy podatek nałożony na instytucje finansowe, zgodnie z deklaracją ministra finansów Gyorgy Matolcsy jest jednym z elementów obniżenia deficytu budżetowego w roku 2012 poniżej 3% PKB.  Zaletą tego podatku jest jego prostota, o ile w przypadku CIT bank, zgodnie z prawem, ma dużą swobodę kształtowania podstawy opodatkowania, to w przypadku sumy bilansowej, taka możliwość praktycznie nie istnieje. Każda transakcja musi zostać ujawniona w bilansie.

A co z Polską?

Mimo rosnącego zadłużenia finansów publicznych i deficytu budżetowego przekraczającego średnią unijną, w Polsce dotychczas nie podjęto poważnej dyskusji nad choćby ewentualnością dodatkowego obciążenia instytucji finansowych. Propozycja taka nie znalazła się wśród deklaracji zgłaszanych w ramach przedstawionego w styczniu br. planu konsolidacji finansów publicznych, ani w ostatnich propozycjach rządu. Brak takich propozycji dziwi w kontekście nie tylko sytuacji finansów publicznych, ale dość sprzyjającego klimatu ze strony IMF do takich rozwiązań (vide artykuł Carlo Cottarelliego, dyrektora departamentu Fiscal Affairs MFW z kwietnia br.).

Należy pamiętać ponadto, że jeszcze niedawno rząd polski deklarował zamiar obniżenia deficytu budżetowego do poziomu poniżej 3% PKB, już w 2012 r. Aby osiągnąć przytoczony wskaźnik, należy zwiększyć dochody budżetu i obniżyć wydatki o przynajmniej 30-40 mld zł. Czy możliwe jest uzyskanie takiej kwoty bez dodatkowych obciążeń nałożonych na sektor finansowy? Dotychczas minister Rostowski nie przedstawił propozycji takich rozwiązań, preferując zwiększenie obciążeń podatkowych dotykających przede wszystkim konsumentów. Rząd nie zaproponował także obniżenia wydatków, co jak pokazuje doświadczenie innych krajów jest warunkiem sukcesu każdego pakietu konsolidacji finansowej.

Zatem odnosząc polskie finanse publiczne do sytuacji węgierskiego budżetu (przy pełnej świadomości, że nie są one w pełni analogiczne), zobaczmy na jakie wpływy mógłby liczyć polski fiskus gdyby zastosować u nas rozwiązania wdrażane przez ministra Matolscy. Na koniec 2009 r. zgodnie z danymi KNF, aktywa banków to kwota 1 bln 060 mld zł, zatem przy podstawie opodatkowania w wysokości 0,45% aktywów, fiskus uzyskuje kwotę ok. 4,77 mld zł. Obciążenie wynikające z takiego podatku, byłoby wyższe niż zapłacony przez banki w roku 2009 CIT. Natomiast w roku 2009, składka przypisana netto zakładów ubezpieczeń osiągnęła wartość ok. 47,6 mld zł netto. Zatem przy podstawie w wysokości 5,2% przypisanej składki, wysokość obciążenia podatkowego wyniosłaby ok. 2,48 mld zł. Analogicznie jak w przypadku banków, kwota takiego podatku płaconego przez zakłady ubezpieczeń, przekracza wysokość poniesionego w roku 2009 obciążenia z tytułu CIT. Zatem zastosowanie rozwiązań węgierskich tylko do banków i zakładów ubezpieczeń (bez uwzględniania innych instytucji finansowych: domów i biur maklerskich, powszechnych towarzystw emerytalnych czy towarzystw funduszy inwestycyjnych) mogłoby przynieść znaczące wpływy do budżetu, przekraczające 7 mld zł. Jest to więcej, niż ma przynieść podwyżka VAT.

Nowa danina napotka na kontrargumenty. Należy zdawać sobie sprawę, że dotknięci nim podatnicy zechcą przerzucić koszt pewnej części dodatkowych obciążeń na klientów. Konkurencja na rynku usług bankowych utrudniłaby takie wyjście. Ponadto, zasadnicze wątpliwości budzi obecna sytuacja, w której większość usług jest obciążona VAT-em, zaś sektor finansowy jest traktowany w sposób uprzywilejowany. Usługi finansowe są bowiem zwolnione od tego podatku, co wynika min. z trudności w określeniu podstawy opodatkowania. Z drugiej strony, przedsiębiorcy prowadzący działalność w branży transportowej, rozrywkowej, budowlanej, projektowej, doradczej, informatycznej płacą VAT. Czy tak skonstruowany system gospodarczy jest sprawiedliwy? To pytanie z dziedziny aksjologii, ale na pewno uprzywilejowanie wybranych sektorów wykrzywia mechanizm optymalnej alokacji kapitałów w gospodarce.